Andreas Mundt im Interview Kartellamtschef: Facebook ist marktbeherrschend

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Kartellamtspräsident Andreas Mundt sorgt sich wegen der Dominanz von Facebook. Foto: dpaKartellamtspräsident Andreas Mundt sorgt sich wegen der Dominanz von Facebook. Foto: dpa

Bonn. Seit 60 Jahren wacht das Bundeskartellamt über den Wettbewerb in Deutschland. Präsident Andreas Mundt spricht im Interview über die Herausforderungen der Internetwirtschaft, die Folgen der Air-Berlin-Pleite und seine Wünsche an die neue Bundesregierung.

Herr Mundt, ihre Behörde feiert in diesem Jahr ihr 60-jähriges Bestehen. Wie haben sich die Aufgaben des Amtes in dieser Zeit verändert?

Das Bundeskartellamt hat 1958 mit relativ beschränkten Befugnissen angefangen, nämlich mit der Kartellverfolgung und der Missbrauchsaufsicht. Wenn Unternehmen also illegale Absprachen treffen oder ihre marktbeherrschende Stellung missbrauchten, konnten wir immer schon eingreifen. 1973 kam die Fusionskontrolle hinzu, später dann die Aufgabe, Vergabeverfahren des Bundes zu beaufsichtigen. In jüngster Zeit haben wir auch Aufgaben im Verbraucherschutz übernommen: Wir können mit sogenannten Sektoruntersuchungen eventuellen Verstößen gegen Verbraucherrechte nachgehen. Momentan richten wir ein Wettbewerbsregister ein. Darin werden Unternehmen erfasst, die sich etwas zu Schulden haben kommen lassen und die von öffentlichen Vergaben ausgeschlossen werden. Aber das ist nur die institutionelle Seite.

Und die andere?

Die Schwerpunkte des Amtes haben sich gewandelt. Wir haben uns immer wieder neuen Branchen und Industrien zugewandt. Das ist aber auch folgerichtig, weil wir den Anspruch haben, dass wir der Wirtschaft folgen – und die hat sich in der Zeit auch dramatisch verändert. Da müssen wir Schritt halten.

Eine vergleichsweise junge Branche ist die Internetwirtschaft. Vor welche Herausforderungen stellt sie Wettbewerbshüter?

Die Probleme liegen auf der Hand. Erstens haben wir es aufgrund bestimmter Effekte mit sehr großen Unternehmen zu tun. Bei Facebook greift beispielsweise das Prinzip, dass Nutzer andere Nutzer anziehen. Bei anderen Unternehmen wie Amazon haben sie indirekte Netzwerkeffekte. Da gibt es viele Nutzer, die viele Anbieter anziehen und die vielen Anbieter ziehen wiederum neue Nutzer an. Das zweite Problem ist der Zugang zu Daten und damit der Effekt, dass die Unternehmen, die eine gute Datengrundlage haben, auch einen Wettbewerbsvorteil haben. Diese Effekte führen dazu, dass wir es regelmäßig mit Quasi-Monopolisten zu tun haben. Im Internet funktioniert die schöne ordnungspolitische Vorstellung oft nicht, nach der sich viele Anbieter gegenseitig Marktanteile streitig machen.

Facebook würde argumentieren, dass die Nutzer auch andere Plattformen nutzen könnten...

Natürlich gibt es theoretisch diese Möglichkeit, aber wir halten Facebook für marktbeherrschend. Wenn Sie sich die Zahl der täglich aktiven Nutzer ansehen oder die Zahl der Konten, dann hat jemand, der ein soziales Netzwerk nutzen will, wenig Ausweichmöglichkeiten.

Was folgt daraus?

Vor diesem Hintergrund haben wir zwei Aufgaben. Erstens müssen wir die Märkte offenhalten. Marktzutritte von neuen Unternehmen müssen möglich bleiben. Zweitens müssen wir dafür Sorge tragen, dass diese starken Unternehmen ihre Marktmacht nicht missbrauchen; sei es gegenüber Verbrauchern oder auch gegenüber Wettbewerbern.

Welche Sanktionsmöglichkeiten hätten Sie gegen Facebook?

Wir sind bei Facebook nicht in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren. Mit anderen Worten: Es wird keine Geldbuße geben. Wenn wir das Geschäftsmodell von Facebook für nicht wettbewerbskonform halten, können wir dem Konzern untersagen, es in der Form fortzusetzen. Das ist schon ein scharfes Schwert. Facebook dürfte dann nicht mehr auf Drittwebsites Daten von Nutzern sammeln, ohne dass diese eine Vorstellung davon haben, was da gerade passiert. Aber so weit sind wir noch nicht, das Verfahren läuft ja noch.

Onlinehändler krempeln gerade die Einkaufswelt um. Wie reagieren Sie darauf?

Das Thema E-Commerce bleibt wichtig. Hier müssen wir eine gute Balance finden zwischen stationärem und Online-Geschäft. Wir haben viele Verfahren in diesem Bereich geführt, etwa gegen den Schuhhersteller Asics. Der hatte Händlern untersagt, Preisvergleichsseiten zu nutzen, wenn sie online mit Asics-Schuhen handeln. Die Händler durften vertraglich auch nicht über Drittplattformen wie Amazon oder Ebay handeln. Das alles führt dazu, dass der kleine Händler gar nicht im Netz auffindbar ist. Da kann der Handel beim Vertrieb schon ganz schön in die Grenzen gewiesen werden. Unsere Aufgabe als Wettbewerbshüter ist es, den Markt offenzuhalten und dafür zu sorgen, dass nicht am Ende nur noch die ganz Großen oder die Hersteller selbst im Netz verkaufen. Das ist etwas, was wir uns weiterhin ansehen werden.

Sorge um den Wettbewerb gibt es auch in der Luftfahrt nach der Air-Berlin-Pleite. Sie prüfen, gegen die Lufthansa wegen ihrer Preispolitik vorzugehen. Wie weit sind Sie damit?

Es hat viele Beschwerden gegeben, vor allem über die Preisentwicklung. Im Zentrum der Beschwerden hat immer wieder die Deutsche Lufthansa mit ihren Töchtern gestanden. Wir wollen uns jetzt erst mal ansehen: Was ist bei den Preisen eigentlich passiert? Da reicht ja kein Gefühl, da reicht auch keine Momentaufnahme. Die Entwicklung von Preisen nachzuvollziehen ist alles andere als trivial. Sie müssen die Preissysteme verstehen und analysieren. Das ist sehr viel Detailarbeit. Da sind wir jetzt mittendrin. Auf dieser Grundlage werden wir dann entscheiden, ob wir ein Verfahren einleiten. Aber da gibt es weder eine Tendenz, noch einen Zeitplan.

Seit einigen Wochen hat die Lufthansa auf wichtigen innerdeutschen Strecken durch Easyjet wieder Konkurrenz. Wäre ein Verfahren dadurch nicht obsolet?

Ich glaube nicht, dass ein Verfahren allein deshalb entbehrlich ist, weil jetzt bestimmte Strecken wieder von einem Wettbewerber bedient werden. Es sind ja auch nicht alle Strecken. Wir werden möglicherweise in Zukunft weiterhin Monopolstrecken haben. Da ist es nützlich für uns, die Preisgestaltung nachvollziehen zu können. Im besten Fall finden wir Parameter für die Frage, welche Preisanhebung wettbewerblich noch völlig in Ordnung ist.

Sie werden den Luftfahrtsektor also im Auge behalten?

Ja, wir bleiben da sicherlich dran.

Auch die Strukturen in der Milchbranche hatten Sie im vergangenen Jahr kritisiert. Hat sich dort etwas getan?

Wir finden dort einen sehr starren Markt vor, der wenig reagieren kann auf veränderte Nachfrage. Es gibt dort hundertprozentige Andienungspflicht der Landwirte und die hundertprozentige Abnahmepflicht der Molkerei. Außerdem gibt es dieses merkwürdige System, bei dem die Molkerei die Milch abnimmt, mit dem Lebensmitteleinzelhandel verhandelt, ihre Kosten hinterher abzieht und dann dem Landwirt auszahlt, was übrig ist. Der Erzeuger weiß in dem Moment, in dem die Molkerei die Milch abnimmt nicht, wie viel er dafür bekommt. Es gibt noch andere Punkte, die wir kritisiert haben wie z.B. lange Vertragslaufzeiten und Kündigungsfristen. Wir haben jetzt aber Veränderungen gesehen, der Markt ist in Bewegung gekommen. Das Deutsche Milchkontor (DMK) hat seine Lieferbedingungen verändert und die Kündigungsfrist auf zwölf Monate halbiert. Daher haben wir das Musterverfahren gegen das DMK auch vor Kurzem eingestellt. Aber den Dialog mit der Branche und der Politik führen wir fort und auch den Markt werden wir weiter beobachten.

Kartellen auf die Schliche zu kommen, ist schwierig, da die Absprachen im Verborgenen getroffen werden. Welche Instrumente setzen Sie ein?

Sehr wichtig ist das Kronzeugenprogramm, die sogenannte Bonusregelung. Die Hälfte unserer Fälle geht darauf zurück. Ich glaube, dass sie auch deswegen so gut wirkt, weil sie spieltheoretisch aufgebaut ist. Nur der erste, der zur Wettbewerbsbehörde kommt und sich offenbart, kann vollen Erlass der Strafe bekommen. Das setzt natürlich so ein Kartell unter Druck und führt zu einer gewissen Instabilität. Denn wenn sich die Kartellanten treffen, wissen sie nie so ganz genau, ob einer von ihnen vielleicht schon bei der Kartellbehörde gewesen ist.

Welche Möglichkeiten haben Sie noch?

Wir bemühen uns, andere Aufdeckungsinstrumente zu entwickeln. Ein Beispiel ist unser Hinweisgebersystem im Internet, über das wir anonym mit Tippgebern kommunizieren können. Darüber hinaus nutzen wir neue Methoden wie das Screening von Ausschreibungen, um zu analysieren, ob es da Auffälligkeiten gibt: Gewinnt möglicherweise immer dasselbe Unternehmen eine gewisse Ausschreibung? Gibt es da einen Rhythmus?

Union und SPD arbeiten an einer neuen Großen Koalition. Wenn Sie im Koalitionsvertrag das Kapitel über das Kartellrecht schreiben dürfte, was stünde drin?

So groß sind unsere Wünsche nicht, da bereits in der zurückliegenden Wahlperiode eine umfassende Gesetzesnovelle stattgefunden hat. Gleichwohl muss man über bestimmte Dinge immer wieder nachdenken. Ein Punkt wäre die Fusionskontrolle. Wir müssen uns die Kriterien ansehen, nach denen entschieden wird, wann eine Fusion geprüft wird. Auch mit Blick auf die großen Internetkonzerne stellen sich Fragen: Wann ist eine Plattform zwar nicht marktbeherrschend, aber doch so stark, dass z.B. Händler von ihr abhängig sind? Was darf so eine mächtige Plattform, was darf sie nicht? Welche Rechte haben abhängige Händler? Ein Prüfauftrag im Koalitionsvertrag wäre hier nicht verkehrt. Der dritte Punkt ist das Thema Verbraucherschutz: Wir haben die Möglichkeit, Sektoruntersuchungen im Verbraucherschutz durchzuführen, aber wir haben bislang keine Möglichkeit, etwaige Defizite abzustellen. Da stellt sich die Frage, ob das Instrumentarium des Kartellamts geschärft werden muss.


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